Las “nuevas amenazas”a la seguridad nacional
Al revisar un antiguo libro del entonces CAEM (Centro de Altos Estudios Militares, 12/1985/TE-001-85, págs. 23/24) encontré una interesante definición de seguridad: “…es una necesidad básica de la persona y de los grupos humanos y un derecho inalienable del hombre y de las naciones. La palabra Seguridad presenta, así, en un mundo perturbado, un valor extraordinario bajo cualquier prisma con que sea apreciable (religioso, filosófico, antropológico, sicológico, jurídico o político). El concepto de seguridad, comporta una noción de garantía, protección o tranquilidad frente a las amenazas o acciones adversas a la persona, a las instituciones o a bienes esenciales, existentes o pretendidos. La Seguridad es universal y natural… lo que varía son las circunstancias en que se manifiesta… El concepto de seguridad tiene muchos matices de interpretación… Podrá ser Individual, Comunitaria, Específica, Nacional o Colectiva; esto refleja apenas la gran complejidad y el mayor volumen en las responsabilidades del Estado en cuanto a la Seguridad… Así, la Seguridad Nacional tendrá forzosamente que apoyarse en un Poder Nacional fortalecido armónicamente por las Expresiones Políticas…, Sicosocial…, Económica y militar..siendo por tantoINTEGRAL…”
En esta definición, quisiera resaltar el carácter multidimensional que desde décadas la doctrina peruana asignaba al concepto seguridad. Entonces, cuando aparecen los términos de “nuevas amenazas”, “amenazas no-tradicionales” o “amenazas emergentes”, en realidad para el Perú no era novedad. Ya se consideraba así, tal vez con otros nombres, aunque lamentablemente desde una visión fundamentalmente castrense. No se logró involucrar a los otros Sectores o “expresiones”. Esta distinción entre amenazas viejas, antiguas o tradicionales y las amenazas nuevas, emergentes o no-tradicionales, son sólo una forma de categorizarlas para señalar que la seguridad y las amenazas a la misma, no son sólo un problema militar-policial.
Resulta interesante también el Memo elaborado a propósito de la VI Conferencia de Ministros de Defensa (AGO-2004) por Joy Olson, Gastón Chillier y Laurie Freeman de la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA) que señalaban respecto a la nueva definición de Seguridad que produjo la Conferencia Especial sobre Seguridad (2003): “Esta definición ha sido vanagloriada por cambiar la visión de que la seguridad se refiere solamente a la protección de un Estado contra amenazas externas, a una visión en donde se percibe la seguridad como algo más que la protección a la integridad física sino más bien al bienestar de los ciudadanos y del medio ambiente… Bajo esta nueva definición de seguridad, lo que en el pasado se consideraba como un problema social, económico o de salud pública, el cual no invocaba una respuesta por parte de las instituciones de seguridad, ahora se considera como una amenaza a la seguridad pública (ámbito de la policía) y la seguridad nacional (protección del Estado contra una amenaza externa),el nuevo concepto ha dejado la pregunta lo suficientemente abierta para que no se pueda definir claramente cuáles instituciones son las encargadas de combatir estas nuevas amenazas” (subrayado es mío) Interesante coincidencia con lo descrito por el CAEM en 1985.
Para la mayoría de los países latinoamericanos las amenazas tradicionales a la Seguridad Nacional eran las relativas a las controversias territoriales entre dos países y a las agresiones militares externas de un país. En algunos casos también se incluyó a la subversión armada de carácter comunista (castrista, maoísta, leninista, etc.) dentro del territorio, como una amenaza a la seguridad de un país. En el Perú, desde hace más de tres décadas que venimos considerando como amenazas internas: a la subversión, al terrorismo, al narcotráfico y otros fenómenos sociales; como una manera de diferenciarlas de las amenazas externas. No eran consideradas nuevas amenazas. Es más, en un proyecto de Doctrina de Defensa Nacional de JUL-2000, se señalaba que los tipos de amenazas eran: 1) provienentes del exterior o interior generadas por intereses expansionistas, económicos o de poder, 2) originadas por la presencia de ideologías contrarias a las del Estado y que ignoran la voluntad popular, optando por el recurso de la violencia para conseguir sus fines; 3) las que se originan como resultado del tráfico ilícito de drogas, ya sean en el ámbito nacional o internacional; 4) desbordes populares que tienen su motivación en la pobreza, las desigualdades sociales u otras contradicciones; 5) delincuencia común organizada; 6) pruebas de origen nuclear, bacteriológico y químicas; 7) las producidas por fenómenos naturales y tecnológicos (provocados por el hombre) que puedan generar desastres o que atenten contra el medio ambiente y la ecología; 8) manejo de las comunicaciones y los medios informáticos como armas tecnológicas.
En cuanto a las llamadas nuevas amenazas, en la Conferencia del 2003 se señaló: “…las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la Seguridad en el hemisferio son de naturaleza diversa y alcance multidimensional y el concepto y los enfoques tradicionales deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no-tradicionales. Estas nuevas amenazas provendrían de actores no-estatales que se podían clasificar en: 1)amenazas duras: terrorismo, delincuencia organizada trasnacional, narcotráfico, corrupción, lavado de activos y tráfico ilícito de armas; 2)amenazas de origen social: pobreza extrema y exclusión social; 3)amenazas provenientes de la naturaleza y la salud: desastres naturales y de origen humano, deterioro del medio ambiente, VIH/SIDA y otras enfermedades; 4)amenazas contra la integridad de las personas: trata de personas, 5)amenazas on-line: ataques a la seguridad cibernética; y 6)otras amenazas: manejo y transporte de material altamente peligroso o radiactivo, acceso indebido a armas de destrucción masiva por terroristas”.
Esta concepción, de nuevas amenazas, ha recibido críticas provenientes de varios sectores que señalan que se está confundiendo amenazas con problemas de desarrollo, defensa con seguridad, seguridad ciudadana con seguridad pública, seguritización con militarización, entre otras objeciones. Lo cierto es que, nuevamente apreciamos que los cambios sociales, desencadenan nuevas percepciones sobre la seguridad y sobre la defensa contra las amenazas a esa seguridad; pero que aún conservan un denominador común: búsqueda de la paz, cooperación entre pueblos, el desarrollo de la persona humana, la lucha contra la pobreza y el fortalecimiento de los valores de la democracia representativa.
El Libro Blanco de la Defensa Nacional del Perú (2005) ha identificado las amenazas de la manera siguiente: a) amenazas externas: las que podrían generarse si se intentaran aplicar en la subregión sudamericana doctrinas de seguridad incompatibles con la vigencias del derecho internacional; las que podrían surgir de crisis en función de escasez de recursos naturales de valor estratégico, tales como recursos vitales; el terrorismo, el narcotráfico y la delincuencia internacional; b) amenazas internas: grupos terroristas y subversivos, contrarios al ordenamiento constitucional, que optan por la violencia; grupos radicales que promueven la violencia social y desbordes populares; delincuencia común organizada; tráfico ilícito de drogas; corrupción, depredación del medio ambiente.
Miguel Ángel Rodríguez, hace una crítica a estos tipos de clasificaciones de amenazas a la Seguridad señalando: “…no es posible desconocer amenazas,…porque la diferenciación entre ambas es tan elusiva y arbitraria que la discusión al respecto corre el riesgo de asemejarse a la inútil controversia sociológica sobre la diferencia entre ‘lo antiguo’ y ‘lo moderno’… Es también arbitraria e inútil la diferenciación de las amenazas entre externas e internas, más todavía si se considera que los compromisos de la comunidad de Estados avanzan en el sentido de limitar la soberanía nacional y los fenómenos problemáticos de manifestación global (tráfico ilícito de drogas o armas, terrorismo, depredación de recursos naturales, oposición militante a la globalización o el nativismo militante) tienen correlatos singulares en muchos ámbitos estatales”. Rodríguez propone que una “adecuada diferenciación de las amenazas a la Seguridad Nacional del Perú”, sería: “amenazas activas, que ya obran, pueden actuar o causar efectos en el futuro próximo, y amenazas latentes, es decir, inactivas pero en gestación o ya estructuradas, aunque no son todavía manifiestas”.
Para Rodríguez las “amenazas activas a la Seguridad Nacional del Perú serían: subversión terrorista, narcotráfico y desborde de la violencia en Colombia. De ellas sólo ampliaré la referida al narcotráfico, del cual señala: “El tráfico ilícito de drogas (TID) en escala internacional es una amenaza activa, porque erosiona las estructuras del Estado al vulnerar permanentemente la autoridad y el control estatal sobre el territorio físico, el espacio aeronáutico, los dominios marítimos y fluvial, las actividades económico-productivas, y la identificación de la población con las normas sociales y el orden jurídico establecido… no es una cuestión moral, como algunos planteamientos pueden sugerirlo; se sustenta en razones materiales muy concretas, puesto que el financiamiento internacional del narcotráfico, el tráfico de predecesores químicos y la distribución de drogas en mercados externos distorsionan severamente el control estatal de los flujos de capital y bienes hacia y desde la economía nacional; la producción extendida e intensiva de hoja de coca o de amapola perjudica el manejo y la ulterior productividad del suelo en amplias extensiones, genera economías mercantiles sin articulación consistente y de bonanza efímera y distorsiona toda previsión racional de ordenamiento del territorio; y la cultura del narcotráfico genera un efecto de reproducción ampliada de la corrupción que afecta creciente y profundamente la legitimidad del orden social y jurídico establecido… Es inclusive un problema para la Seguridad Hemisférica… alcanza su más grave expresión a partir de la asociación entre organizaciones del narcotráfico y grupos subversivos y organizaciones contrasubversivas ilegales (‘paramilitares’), pues potencia exponencialmente la capacidad de acción de estos proyectos…”
Propone que sean las FFAA que actúen contra esta amenaza, argumentando: “Cómo enfrentar el narcotráfico… el temperamento dominante rechaza la participación de militares en la lucha contra el TID, argumentando que causó muchísimos más perjuicios que beneficios, porque son vulnerables a la tentación corruptora implicada en la cantidad de dinero que mueve… De hecho, ninguna entidad del Estado podría escapar a la tentación corruptora de los dineros del narcotráfico, si la presunta vulnerabilidad de sus integrantes se mide en relación a sus ingresos por actividad profesional. La verdad es que la intolerancia a la corrupción en los funcionarios públicos tiene que ver centralmente con la existencia de controles administrativos, políticos y sociales eficaces más que con la moralidad personal de los funcionarios… De manera que en esencia la participación de los militares contra la amenaza del narcotráfico a la Seguridad Nacional del Perú no es perniciosa ni inaceptable por propia naturaleza si el Estado y la sociedad son capaces de establecer los controles adecuados en un sistema de fiscalización independiente y superior a la institucionalidad castrense. No existe inconveniente sustantivo para que las FFAA actúen contra la amenaza del narcotráfico a la seguridad nacional del Perú, lo que, en consecuencia, plantea la cuestión de la necesidad de esa actuación, pero en zonas donde la presencia policial es exigua y tienen mayores recursos humanos y materiales que forman parte de los sistemas de vigilancia de fronteras, de control del espacio aéreo; para la interdicción…son perfectamente solucionables las dificultades de orden jurisdiccional, si se incluye en las operaciones la presencia activa de representantes del Ministerio Público y de la PNP…”
Respecto a su propuesta de “Amenazas latentes a la Seguridad Nacional del Perú”, apelando al ensayo de Rospigliosi de “Fuerzas Armadas y Democracia”, señala que “la superación de los antiguos problemas fronterizos del Perú no inválida la posibilidad de guerras, ya que los procesos de interdependencia e inclusive de integración económica y cultural que se han abierto con cada uno de los países vecinos pueden aprovecharse o no. En efecto, no impiden el surgimiento ulterior de nuevos problemas a partir de las brechas o de defectos en las soluciones encontradas a los antiguos diferendos… es bueno recordar que la interdependencia y la cooperación no son panaceas de la paz permanente, ya que el surgimiento de nuevos intereses nacionales podría también conducir a nuevos horizontes de conflicto… 1°) el Perú puede tener que afrontar una guerra con un país con el que no tiene ni ha tenido problemas fronterizos y ni siquiera frontera común; 2°) la guerra surge no obstante la intensa interacción de los países en un ámbito de intereses en común; 3°) el problema que incuba la amenaza a la seguridad nacional y genera la guerra puede surgir, desarrollarse y alcanzar niveles de conflictividad irreversibles en un ambiente de paz, en un lapso breve de tiempo; 4°) el problema origen de la guerra no tiene necesariamente el antecedente propicio de una frustración y/o resentimiento nacional que sustente la aparición del fenómeno psicológico de la ‘deuda de sangre’; 5°) la iniciativa y decisión de ir a la guerra para dirimir la primacía de intereses nacionales están fuertemente influenciados por una posición de ventaja militar (marcada superioridad del poder combativo relativo)…”
Las amenazas a la Seguridad Nacional, que demanden el empleo del instrumento armado, constituye una situación de percepción política necesaria para el dimensionamiento de las FFAA, que a su vez está ligado a una situación de asignación de recursos presupuéstales y voluntad de política en la priorización de las misiones. En todo caso, una secuencia sencilla para determinar amenazas y como enfrentarlas sería: 1°) Identificar que intereses nacionales son vitales e importantes, 2°) priorizar cual(es) de ellos se protegerán o defenderán, 3°) identificar qué o quién lo puede adectar o dañar, 4°) seleccionar el(los) medios de protección y la estrategia, 5°) asignar recursos, y 6°) reevaluar y realimentar constantemente (observatorio de amenazas).
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